Улсын баялгийн сан байгуулах ба олон улсын түлхүүр зарчим

Монгол Улсын Засгийн газар эдийн засгийн бодлогын үр өгөөжийг сайжруулах үүднээс Улсын баялгийн сан (УБС) байгуулах асуудал дээр ажиллаж байгаа билээ. Тус нийтлэлд УБС байгуулахад мөрдвөл зохих, олон улсын туршлагад үндэслэсэн зарим чухал зарчим, загварыг танилцуулж байгаа бөгөөд энэ нь уул уурхайд суурилсан эдийн засгийн хөгжил ба баялгийн удирдлага сэдвээрх дөрвөн цуврал нийтлэлийн гурав дахь нь юм.

Хөгжиж буй улс орнуудын хувьд байгалийн баялаг эдийн засгийн хөгжлийг цогцлоох давтагдашгүй боломж. Харамсалтай нь, бодит амьдралд энэ нь төдийлөн биеллээ олдоггүй. Байгалийн баялаг ихтэй орнууд баялаг багатай орнуудаас хөгжил дэвшил нь хоцорч, хүний хөгжлийн үзүүлэлтээрээ ч ард үлдэх нь түгээмэл бөгөөд үүнийг “байгалийн баялгийн хараал” хэмээн нэрлэдэг.

Байгалийн баялаг улс орны баялгийг бүрдүүлэгч эх үүсвэр тул байгалийн баялгаас олсон орлогыг зарцуулах бус хуримтлуулахыг эрмэлзэх учиртай. Ирээдүй хойч үедээ баялгийнхаа ихээхэн хэсгийг хадгалж үлдээх, тогтвортой байдлыг хангахад урт хугацааны (5-10 жилээс урт) төсвийн бодлогод УБС нь чухал үүрэг гүйцэтгэдэг. Тус сан нь мөчлөгийг сөрсөн бодлогыг хэрэгжүүлэхэд дэмжлэг болдог тул богино болон дунд хугацааны (эдийн засгийн мөчлөгийн тав хүртэлх жил) төсвийн бодлогод ихээхэн ач холбогдолтой юм. Учир нь байгалийн баялгийн зах зээлийн үнэ өндөр байхад санд орлого хуримтлагдаж, үнэ буурсан үед төрийн орлогыг нэмэгдүүлэх болно.

Үр өгөөжийг нь бодитоор хүртэхийн тулд УБС-г төсвийн бодлогын хүрээнд багтааж, төсвийн зарчмаар дамжуулан богино болон урт хугацааны зорилтуудыг тодорхойлсон байх шаардлагатай. Төсвийн бодлогын тодорхой зорилт тавилгүйгээр зөвхөн хөрөнгийн орох гарах урсгалыг зохицуулсан дүрэмтэй УБС байгуулсанаар, Засгийн газар санд төвлөрүүлэх ёстой хөрөнгийг зээлж, зарцуулах боломж нээлттэй болох тул сангийн ач холбогдол буурч, үгүй болдог.

УБС байгуулахад нэгдүгээрт, зорилго болон захиран зарцуулах эрх мэдэл, хоёрдугаарт, төсвийн үйл явцын нэгдмэл хэсэг байх, гуравдугаарт, засаглалын бүтэц зохион байгуулалт, дөрөвдүгээрт, хөрөнгө оруулалтын бодлого болон стратегийн хөрөнгийн байршуулалт, хуваарилалт, тавдугаарт, ил тод байдал ба хариуцлагын тогтолцоо зэрэг асуудлаар үндсэн гол шийдвэрүүд гарсан байх ёстой. УБС байгуулахад даган мөрдвөл зохих суурь зарчмуудыг дор танилцуулж байна.

Улсын баялгийн сан нь тодорхой зорилготой байх ёстой ба бие даасан захиран зарцуулах эрх мэдэлтэй байж болохгүй

УБС-гийн зорилгыг холбогдох хууль тогтоомжид тодорхой заасан байвал зохино. Ихэнх тохиолдолд, УБС-уудыг төсвийг тогтворжуулах болон хуримтлал бий болгох зорилгоор байгуулдаг. Эдгээр хоёр зорилгыг давхар агуулсан нэг сан, эсвэл тусдаа зорилго агуулсан дэд сангуудтай УБС-гийн бүтэц байгуулснаар хэрэгжүүлж болно.
Олон улсын шилдэг туршлагаас харахад, УБС нь хуримтлуулсан хөрөнгөө нэгдсэн төсөв рүү шилжүүлэхээс өөр захиран зарцуулах эрх мэдэлгүй байх нь зохистой байдаг. Үүний тулд, хуримтлалыг бүрдүүлэх хэрэгсэл болж буй УБС-г дотоодын хөрөнгө оруулалтыг санхүүжүүлэх бусад сан болон байгууллагуудаас (тухайлбал, хөгжлийн банк, дэд бүтцийн сан гэх мэт) маш тодорхой байдлаар салган тусгаарлах шаардлагатай юм. Улс төрийн эдийн засгийн өнцгөөс харахад УБС байгуулах нь өндөр ач холбогдолтой. Төсвийн илүүдэлтэй, орлого өндөр байх үед шийдвэр гаргагчид төсвийн зарлагыг нэмэгдүүлэх дарамттай учирдаг тул төсвийг ашигтай байлгах нь улс төрийн хувьд хүндрэлтэй байх нь олонтаа.

УБС нь байгалийн баялгийн бус эх үүсвэр бүхий төсвийн тэнцэл дээр анхаарлыг төвлөрүүлж, сэргээгдэхгүй эх үүсвэрээс гаралтай орлогыг зарцуулах бус харин хуримтлуулах шаардлагатайг онцлон таниулах хэрэгсэл болдог. Иймээс төсвийн хуримтлалыг бий болгох шаардлагыг олон нийт хүлээн зөвшөөрч, улс төрийн дэмжлэг бүрэлдэхэд УБС нь хувь нэмэртэй байдаг.

УБС нь төсөв бүрдэлт, зарцуулалтын нэгдмэл хэсэг байх шаардлагатай

Нэгдсэн төсвөөс гадуурх зарцуулалт “давхар төсөв” буюу нэг талдаа улсын төсөв, нөгөө талдаа сангаас санхүүжигдэх зарлагын хөтөлбөр үүсэхээс сэргийлэхийн тулд УБС нь төсвийн бодлогын нэгдмэл хэсэг байх шаардлагатай. УБС-гийн хөрөнгөөр санхүүжүүлэх дотоодын аливаа хөрөнгө оруулалт улсын төсөвт төвлөрч, улмаар төрийн сангаар дамжин зарцуулагдах хэрэгтэй. Төсвийн нэгдсэн бүтэцтэй байх нь Засгийн газрын үйл ажиллагаанд зардлыг зохистойгоор эрэмбэлэн зарцуулах, нөөцийг үр өгөөжтэй хуваарилах, хөрөнгө оруулалтын зардлыг урсгал зардалтай хамтад нь төсөвт тусгах ач холбогдолтой. Хэрэв сангийн хөрөнгийн зарцуулалтыг улсын нэгдсэн төсвөөс гадуур, тухайлбал УИХ-ын зөвшөөрөл, хяналтгүйгээр хийх боломжтой байвал ил тод бус үйл ажиллагааг нэмэгдүүлж, засаглалын талаар эргэлзээ, түгшүүр үүсэх шалтгаан болно.


Засаглалын зохистой бүтэцтэй байх нь ил тод байдал, хариуцлагын тогтолцооны үндэс суурь болдог


УБС-гийн засаглалын бүтцийн нэгэн чухал хэсэг бол хэн санг эзэмшиж, хэн түүний үйл ажиллагааг удирдах вэ гэсэн асуудал юм. Ил тод байдал, хариуцлагын тогтолцоог хангахын тулд эрх үүргийг маш тодорхой тогтоох нь чухал. Улс орны төсвийн хөрөнгийн удирдлагыг хариуцдаг Сангийн яам нь Засгийн газрыг төлөөлж тус сангийн өмчлөгч байх нь түгээмэл туршлага болно. Сангийн өмчлөгч, эсвэл Парламент, УБС-гийн хөрөнгө оруулалтын бодлогыг тодорхойлж, үйл ажиллагааг удирдан зохион байгуулна. Сангийн үйл ажиллагааны менежер нь энэхүү хөрөнгө оруулалтын бодлогын хүрээнд, өгөгдсөн хөрөнгө оруулалтын удирдамж, зааврын дагуу сангийн хөрөнгийн өдөр тутмын удирдлагаар хангах ба холбогдох үйл ажиллагааг хариуцна. Сангийн удирдлагад нөлөөлөх улс төрийн оролцоо бий болохоос сэргийлж, Засгийн газар, олон нийтийн өмнө хариуцлага хүлээх бүрэн чадвартай байхын тулд сангийн үйл ажиллагаа бие даасан байх шаардлагатай.

УБС-гийн үйл ажиллагааны удирдлагад хоёр төрлийн зохион байгуулалтын хэлбэр түгээмэл ашиглагддаг байна. Нэгдүгээрт, энэ нь ихэнх улсад түгээмэл ашиглагддаг, Засгийн газрын бүтцээс ангид, бие даасан хөрөнгө оруулалтын газрыг байгуулж, төсвийн төлөөлөгчийг томилдог. Нөгөө арга нь сангийн удирдлагыг төвбанкинд хариуцуулж, олон улсын шилдэг туршлагын дагуу Засгийн газрын шууд нөлөөлөлгүйгээр ажиллуулах юм. Энэхүү аргын нэг гол давуу тал бол Төвбанк хэмээх бэлэн бүтэцтэй, улс орны валютын нөөцийн удирдлагыг хариуцдаг тодорхой туршлагатай байгууллагыг ашиглах явдал юм. Зохион байгуулалтын аль ч шийдлийн хувьд сангийн зарим хөрөнгийн удирдлагыг хөрөнгө оруулалтын чиглэлээр үйл ажиллагаа явуулдаг хувийн байгууллагуудад гэрээний үндсэн дээр хариуцуулж болно.


Хөрөнгө оруулалтын бодлого нь УБС-гийн эрсдлийн хүрээ болон зөвшөөрөгдсөн хөрөнгийн ангилал, төрлийн тодорхойлсон байх шаардлагатай


Байгалийн баялгийн орлогын хэлбэлзэл болон эрэлтийн нөлөөллийг дотоодын эдийн засгаас тусгаарлахын тулд УБС нь олон улсын хөрөнгийн зах зээл дээр хөрөнгө оруулалт хийх нь зайлшгүй чухал. Учир нь дотоодын санхүүгийн хэрэгсэлд хөрөнгө оруулалт хийх нь баялгийн орлогын хэлбэлзэл нь дотоодын эдийн засагт шууд нөлөөлөх эрсдэлтэй. УБС нь Засгийн газрын бондыг худалдан авч болдоггүй. Учир нь энэ тохиолдолд Засгийн газар өөрөө өөртөө мөнгө зээлдүүлж байгаа хэрэг болно.
Сангийн хөрөнгө оруулалтын бодлогыг (өөрөөр хэлбэл, Их хурал баталж), эсвэл холбогдох хууль, тогтоомжын дагуу УБС-гийн өмчлөгчийн хувьд гүйцэтгэх засаглал (өөрөөр хэлбэл, Засгийн газар баталж) тодорхойлж болно. Хөрөнгө оруулалтын бодлого нь УБС-гийн ерөнхий зорилготой нийцэж, хөрөнгө оруулалтын хязгаарлалтыг (ямар хөрөнгийн төрөл зөвшөөрөгдөхийг) тодорхойлсон байх шаардлагатай.

Тус сангаас хийгдэх хөрөнгө оруулалтын аливаа шийдвэр нь эрсдэлийн түвшинг харгалзан, өгөөжийн хэмжээ нь аль болох өндөр байх санхүүгийн хэрэгслүүдэд хөрөнгө оруулалт хийгдэх учиртай. Санхүүгийн онолын дагуу хүлээгдэж буй эрсдэл болон өгөөжийн хэмжээ хоорондоо шууд хамааралтай байдаг. Өөрөөр хэлбэл хүлээгдэж буй өгөөж өндөр байх тусам эрсдэл нь өндөр байна. Тиймээс, хөрөнгө оруулалтын бодлогыг тодорхойлохдоо эрсдэл,өгөөжийн хоорондын зохистой тэнцвэрийг баримтлавал зохино. Өөрөөр хэлбэл хадгаламж, өрийн бичиг, компанийн хувьцаа ба үл хөдлөх хөрөнгө гэх мэт хөрөнгийн төрөл бүр дээр ямар хэмжээний эрсдэл хүлээж болохыг тодорхойлох шаардлагатай. Зарим УБС-гуудын хөрөнгө оруулалтын багц нь эрсдэлийн түвшин, орлогын хэлбэлзлийг хязгаарлах үүднээс зөвхөн хадгаламж болон зээлийн хэрэгсэлд хөрөнгө оруулдаг. Харин бусад сангууд нь илүү өргөн хүрээний хөрөнгийн хэрэгслүүдэд хөрөнгөө байршуулсан байдаг. Компанийн хувьцаа, үл хөдлөх хөрөнгөд хөрөнгө оруулалт хийх нь нийт багцын хүлээгдэж буй өгөөжийн түвшинг нэмэгдүүлэх боловч эрсдэл тэр хэмжээгээр өсч, хөрөнгө оруулалтийн өгөөжийн богино хугацаан дахь хэлбэлзэл нь ихэсдэг байна.

Олон улсын санхүүгийн зах зээлд идэвхтэй оролцож буй сангийн хувьд хөрөнгө оруулалтын багцыг зөв, зохистой удирдахад ихээхэн ур чадвар, хүчин чадавхи шаардлагатай. Хөгжиж буй орнуудын хувьд эхлээд ийм чадавхыг бүрдүүлэх хэрэгтэй байдаг. Зарим хөгжиж буй улс орны хэрэгжүүлсэн туршлагаас харахад эхний ээлжинд зөвхөн хадгаламж, өрийн хэрэгслээс бүрдэх хөрөнгө оруулалтын багцтай байх бага эрсдэлтэй хөрөнгө оруулалтын бодлогыг барьдаг. Туршлага болон ур чадвар сайжрахын хэрээр илүү эрсдэлтэй санхүүгийн хэрэгсэл болон олон улсын хөрөнгийн зах зээлээс хувьцаа худалдан авах зэрэг хөрөнгө оруулалтын төрлүүдээ нэмсэн байдаг. УБС ямар төрлийн эрсдэл үүрч болохыг олон нийт болон оролцогч бүх талууд сайтар ойлгосон байх нь чухал юм. Үйл ажиллагааны эхэн үед хөрөнгө оруулалтын эрсдэлийг хязгаарлаж, өгөөжийн тогтвортой байдлыг хангах нь хөрөнгө оруулалтын бодлогын үндсэн зорилго байвал зохилтой.

Жишээ нь Норвеги улсын УБС үүсгэн байгуулагдсаныхаа дараа эхний хоёр жилд зөвхөн бондод хөрөнгө оруулалт хийж байсан бөгөөд сангийн зохион байгуулалт, ур чадвар, мэргэшил сайжирсаны дараагаар олон улсын хөрөнгийн зах зээлээс аажмаар хувьцаа худалдан авч эхэлсэн байна. Өнөөдрийн байдлаар тус сангийн стратегийн жишиг индексийн 60 хувь нь олон улсын хувьцаа, 40 хувь нь өрийн хэрэгсэл байдаг бөгөөд хөрөнгө оруулалтын багцын таваас илүүгүй хувь нь үл хөдлөх хөрөнгөтэй холбоотой хөрөнгө оруулалт байдаг аж.

Тимор-Лесте улсын хувьд сангийн үйл ажиллагааны эхний дөрвөн жилийн туршид зөвхөн Засгийн газрын бондоор хөрөнгө оруулалтын багцаа бүрдүүлж байсан бөгөөд олон улсын санхүүгийн зах зээлийн мэдлэг туршлага хуримтлагдсаны дараа сүүлийн гурван жилд олон улсын хөрөнгийн зах зээлээс хувьцаанд хийх хөрөнгө оруулалтаа аажмаар нэмэгдүүлж эхэлсэн байна. Монгол Улсын хувьд үүнтэй ижил төстэй арга замыг хэрэглэх нь зүйтэй байж болох юм.

Хөрөнгө оруулалтын бодлого болон хөрөнгийн төрлийн стратегийн хуваарилалт нь УБС-гийн хөрөнгө оруулалтын хугацааны хязгаарлалтаас шалтгаална. Хуримтлалын сангийн хувьд хөрөнгө оруулалтын хугацааны хязгаар нь олон үе дамжсан урт хугацаатай байдаг тул эрсдэл даах чадвар харьцангуй өндөр байж, хувьцаа ба үл хөдлөх хөрөнгө гэх мэт эрсдэлтэй, хөрвөх чадвар багатай хөрөнгийн төрлүүдийг хөрөнгө оруулалтын багцад байлгах боломжтой болдог. Харин тогтворжилтийн сан түүхий эдийн үнэ огцом унах тохиолдолд богино хугацаанд хөрөнгийг буцаан татан авах шаардлага тулгардаг тул хөрвөх чадвар сайтай, эрсдэл багатай хөрөнгө оруулалтын багцтай байх шаардлагатай. УБС-гууд хөрөнгө оруулалтыг урт хугацаанд хийж, зарим онуудад алдагдалтай ажиллаж болзошгүй гэдгийг ард иргэд хангалттай хэмжээнд ойлгож, хүлээн зөвшөөрдөг байх шаардлагатай юм. Олон нийтийн дэмжлэгийг ийнхүү баталгаажуулснаар, сангийн хөрөнгө оруулалтын хугацааны хязгаарыг урт байлгаж, тухайн хөрөнгө оруулалтын бодлогын талаар ард иргэд өөрсдийн байр сууриа өөрчилснөөс болж сангийн хөрөнгө оруулалтын хэрэгслүүдийг алдагдалтайгаар арилжаалах нөхцөл байдал үүсэхээс сэргийлж болно.

Үйл ажиллагааны ил тод, хариуцлагатай байдлыг хангаснаар сангийн байр суурь олон нийтийн дэмжлэг хүлээнэ

УБС-гийн дүрэм журам, үйл ажиллагаа нь нийтэд ил тод байж, улс төрийн оролцоо ба нөлөөллөөс ангид байвал зохино. Энэ нь түүхий эд, ашигт малтмалын ханшийн өсөлтийг дагасан зарцуулалтын өсөлтийн дарамт шахалт үүсэх тохиолдолд чухал ач холбогдолтой. Үйл ажиллагааны ил тод, хариуцлагатай байдлыг хангаснаар улс орны төсвийн ерөнхий бодлогын хүрээ ба УБС-гийн зорилгыг олон нийт хүлээн зөвшөөрч, дэмжихэд тустай. Ил тод, хариуцлагатай байдлыг хангахын тулд аливаа мэдээлэл болон тайлагнах үйл ажиллагааг тогтмол, ойр давтамжтайгаар хийх шаардлагатай. УБС-гийн удирдлагаас улирал тутам сангийн өмчлөгч болон олон нийтэд гүйцэтгэлийн тайлан танилцуулдаг байх нь түгээмэл туршлага юм. Үүнээс гадна сангийн менежер жил бүр үйл ажиллагаагаа их хуралд тайлагнаж, олон нийтэд танилцуулдаг байх хэрэгтэй.

Монгол Улсын хувьд уул уурхайгаас ихээхэн хамааралтай бөгөөд өнгөрсөн онд экспортын 89.2 хувь, төсвийн орлогын 17 хувь, ДНБ-ий 18.6 хувийг тус салбар бүрдүүлжээ. Өнөөгийн дэлхийн эдийн засгийн тодорхой бус байдал нэмэгдэж, БНХАУ-ын эдийн засгийн өсөлтийн хэтийн төлөв бүрхэг, түүхий эд, ашигт малтмалын үнэ буурч байгаа нь Монголын эдийн засагт ирээдүй тодорхой эрсдэлийг дагуулж байна. Оновчтой бүтэц, зохион байгуулалттай УБС ажиллуулах нь эдийн засгийг түүхий эдийн үнийн хэлбэлзлээс хамгаалах, төсвийн тогтвортой байдлыг хангах, ирээдүйн хойч үедээ баялгаа хадгалан үлдэхэд ихээхэн тус нэмэр болно. Төсвийн бодлогын зорилгуудыг мөрдөхөд улс төрийн хүчтэй дэмжлэгтэй байгаа үед УБС хамгийн сайн ажилладагийг олон улсын туршлага бидэнд харуулж байна.


Ян Хансэн

/Азийн хөгжлийн банкны Ахлах эдийн засагч/