Цар тахлын дараах эдийн засгийн тогтвортой байдалд төсвийн бодлогын гүйцэтгэх үүрэг

КОВИД-19 цар тахал, ОХУ-Украины дайны нөхцөл байдал нь улс орнуудын эдийн засагт бүтцийн өөрчлөлтийн шинжтэй түр зуурын бус нийлүүлэлтийн шок бий болгож байна. Энэ нь мөнгөний бодлогын хувьд инфляцыг тогтворжуулахад бүрэн чиглэх үү, эсвэл эдийн засгийн өсөлтөө дэмжихийн төлөө явах уу, эсвэл эдгээрийн дундын хувилбараар явах уу гэсэн маш хүнд сонголтыг бий болгож байна. Хөгжингүй орнууд инфляцыг тогтворжуулахад мөнгөний бодлогыг эн тэргүүнд чиглүүлэх гэдэг сонголтыг хийж буй.

Эдийн засгийн энэхүү шинэ орчинд нийцсэн макро эдийн засгийн онол, загварчлалыг шинэчлэх, макро бодлогын сонголтод анхаарах асуудлыг ОУВС-гийн тэргүүн дэд захирал Гита Гофинат (2022)¹ энэ жилийн Жексон Холлын уулзалтын үеэр онцолсон. Тэрбээр ОУВС-гийн 2022 оны инфляцын төсөөлөл бодит байдлаас нэлээд зөрүүтэй байсныг хэлж (хөгжингүй орнуудын хувьд өмнө гаргасан төсөөлөл нь бодит гүйцэтгэлээс бараг хоёр дахин бага байсан), одоогийн макро эдийн засгийн загварууд инфляцын өсөлтийг хангалттай сайн тайлбарлаж чадахгүй байна гэж дүгнэсэн юм. Иймд эдийн засгийн нийт нийлүүлэлт талын онол, загварчлалыг эргэн харж, сайжруулах шаардлагатай байгааг онцолжээ. Түүнчлэн нийлүүлэлтийн шок инфляцад хүчтэй нөлөөтэй байгаа энэ үед мөнгөний бодлого нь инфляцын хүлээлтийг “аргамжих”-ад чиглэх ёстойг сануулсан. Харин төсвийн бодлогын хувьд ойрын хугацаанд илүү зорилтот, эдийн засгийн тэлэлтийг бий болгохгүй байх шаардлагатай гэж үзжээ.

Үүний зэрэгцээ дэлхийн тэргүүлэх эдийн засагчид болох Коринек болон Стиглиц (2022)² нар цар тахлын дараах эдийн засгийн тогтвортой байдалд төсвийн бодлогын гүйцэтгэх үүрэг үлэмж нэмэгдэж байгааг онол, практикийн түвшинд гарган тавьсан. Өнөөдрийг хүртэл хөгжиж ирсэн эдийн засгийг тогтворжуулах бодлогын онол, загварчлал нь мөнгөний бодлогод голлон төвлөрч байгааг өөрчлөх шаардлагатайг тэд онцолсон юм. Дэлхий нийтийг хамарсан өндөр инфляцыг өдөөж буй нийлүүлэлтийн сүлжээний тасалдал, хөдөлмөрийн зах зээл дээрх нийлүүлэлтийн хомсдол, эрчим хүчний үнийн өсөлтөд мөнгөний бодлогоор хариу арга хэмжээ авах боломж хязгаарлагдмал болохыг мөн сануулжээ. Харин нийлүүлэлтийн талын эдгээр асуудлыг төсвийн бодлого, арга хэмжээгээр шийдвэрлэх боломжтой гэж тэд үзсэн юм.

Өөрөөр хэлбэл, эдийн засгийг тогтворжуулахад төсвийн бодлого (төсвийн зардлын бүтэц) илүү чухал үүрэг гүйцэтгэж, мөнгөний бодлогод нэмэлтээр дэмжлэг үзүүлэх ёстой гэжээ.

Ингэхдээ төсвийн бодлого нь эдийн засгийн эрэлт (төсвийн зардлаар дамжуулж), нийлүүлэлт (татвар, татаас болон бүтцийн бодлогын санхүүжилтээр дамжуулж)-ийн аль алинд нь зорилтот хэлбэрээр нөлөөлөх боломжтой тул зах зээл, эдийн засагт байгаа үр ашиггүй байдал, потенциаль түвшиндээ хүрэхгүй байхад нөлөөлж буй асуудлуудыг шийдвэрлэж чадна гэдгээр асуудлыг гарган тавьжээ.

Дэлхий нийтээр өндөр инфляцтай нүүр тулаад буй одоогийн орчинд Холбооны нөөцийн банк зэрэг тэргүүлэх эдийн засгуудын Төв банкууд бодлогын хүүгээ өсгөж, цаашид ч хүү үргэлжлэн өсөх хүлээлт бий болсноор ам.долларын ханш дэлхийн бусад валютын эсрэг дунджаар 20 орчим хувиар чангараад байна. Улс орнууд энэ удаагийн эдийн засаг, санхүүгийн хүндрэлийг даван туулахдаа уламжлалт хандлага болох бодлогын хүүгээ өсгөх, уян хатан валютын ханшийн бодлого баримталж байна. Гэхдээ эдгээр арга хэрэгсэл нь эдийн засгийн одоогийн хүндрэлийг даван гарахад хангалтгүй болохыг олон улсын байгууллагууд онцолж, макро эдийн засгийн бодлогын нэгдсэн тогтолцоог хөгжүүлж мөрдөхийг зөвлөж байна. Энэ хүрээнд мөнгөний бодлого, валютын ханш, интервенцийн бодлого, макро зохистой бодлого, хөрөнгийн удирдлагын бодлого, төсвийн бодлогыг зангидан, уялдааг хангах ёстой болж байна. Өөрөөр хэлбэл, бодлогын хэрэгслүүд эдийн засаг, санхүүгийн зах зээлд харилцан эсрэг чиглэлд нөлөөлөх бус, харин бодлогын зорилтыг эрэмбэлж, түүнийг хангахад эн тэргүүнд чиглэх учиртай гэсэн үг. Үүний тулд бодлогын хэрэгслийн сонголт, түүнд орох өөрчлөлт хэмжээ нь эдийн засгийн бодит нөхцөл байдал, шокуудын шинж чанараас хамаарсан байдлаар оновчтой хослож, эдийн засгийн дотоод, гадаад тэнцвэрийг хадгалах, санхүүгийн тогтвортой байдлыг хамгаалах асуудал чухлаар тавигдаж байна.

Манай эдийн засгийн өнөөгийн орчин, нөхцөлд төсвийн бодлогод томоохон тохиргоо хийх зайлшгүй шаардлага үүсээд байна. Энэ оны наймдугаар сарын байдлаар төлбөрийн тэнцлийн алдагдал 1.52 тэрбум ам.доллар болж, гадаад валютын нөөц 2.7 тэрбум ам.долларт хүрч, өмнөх оны мөн үеэс 40 орчим хувиар буураад байна. Төлбөрийн тэнцлийн алдагдалд урсгал тэнцлийн алдагдал, түүний дотор худалдааны тэнцэл, үйлчилгээний данс, анхдагч орлогын данс бүгд алдагдалтай байгаа нь нөлөөлж байна. Худалдааны тэнцлийн хувьд шатахуун, хүнс болон бусад импортын барааны дэлхийн зах зээл дээрх үнийн өсөлт нь импортоор дамжин нөлөөлж байгаа бол нүүрсний экспортын биет хэмжээ эхний найман сарын гүйцэтгэлээр харьцангуй бага байгаа нь экспортын орлогоор дамжин нөлөөлж байна.

Сүүлийн саруудад нүүрсний экспортын биет хэмжээ нэмэгдсэн ч түүний орлогын орох биет урсгал маш бага байна. Нүүрсний экспортын урьдчилан авсан орлогууд төлөгдөж дуусаагүй, мөн зарим дэд бүтцийн бүтээн байгуулалтын импортын орцуудын төлбөр нүүрсээр хийгдэж байгаа, зарим компани экспортын орлогоо дотогшоо оруулж ирэхгүй гаднах дансандаа авч байгаа зэрэг нь валютын дотогшлох бодит урсгал бага байхад нөлөөлж байна.

Түүнчлэн төсвийн зардлын тэлэлт, түүний бүтэц нь төлбөрийн тэнцлийн дарамтаар дамжин валютын ханшид нөлөөлөхийг давхар анхаарах ёстой болж байна. Тухайлбал, хэрэглээний үнийн индекс тооцдог сагсанд 373 бараа, бүтээгдэхүүн байгаагаас 200 нь импортынх бөгөөд сагсанд 45.5 хувийн жин эзэлж байна. Энэ нь төсвийн халамж, тэтгэмж, цалингийн зардлын бараг тал нь импортын төлбөрт гадагшаа гарахыг илэрхийлнэ.

Харин төсвийн хөрөнгө оруулалтын зардал, төсвийн шинжтэй үйл ажиллагааны 60 орчим хувь нь гадагшаа төлбөрт гардаг буюу импортын төлбөр, гаднаас авах үйлчилгээг өсгөдөг тооцоо бий.

Инфляц хоёр оронтой тоонд, мөнгөний бодлого нь инфляцын хүлээлтийг бууруулж, тогтворжуулахад чиглэж буй энэ цаг үед төсвийн зардлын өсөлт нь “инфляцын хоёрдахь үеийн нөлөө”-г өсгөх эрсдэл бодитой байна. Инфляц анх хурдан, огцом өсөхөд нийлүүлэлтийн хүчин зүйлс нөлөөлсөн ч түүний цаашдын динамикт бусад барааны үнэ үргэлжлэн өсөх хандлага хүчтэй ажиглагдаж байна. Хөдөлмөрийн хөлсний доод хэмжээг өсгөх, төрийн албан хаагчдын цалин нэмэгдэх нь хувийн секторын цалингийн өсөлтийг “даллан”, улмаар “инфляц-цалин-инфляц” гэсэн тойрог нөлөөг нэмэгдүүлэх дүр зураг ч харагдаж байна. Төлбөрийн тэнцлийн дарамт үргэлжилж, гадаад валютын нөөц буурах тохиолдолд валютын ханшийн сулрах дарамт нь үнийн өсөлт рүү шилжиж, инфляц илүү удаан буурахад хүрнэ. Мөнгөний бодлогыг хэт хурдан, хүчтэй чангаруулах нь зээлийн олдоц буурах, зээлийн хүүний өсөлтөөр дамжин эдийн засгийн идэвхжилд сөргөөр нөлөөлөхөөс гадна зээлтэй иргэд, аж ахуйн нэгжүүдийн санхүүгийн дарамтыг нэмэгдүүлж, эргээд чанаргүй зээлийн өсөлтөд хөтлөх ч эрсдэлтэй.

Иймд инфляц, төлбөрийн тэнцлийн асуудлууд буюу алдагдаад буй эдийн засгийн дотоод, гадаад тэнцвэрийг эргэн хадгалах чиглэлд мөнгөний бодлого чиглэж буй орчинд төсвийн хатуу, илүү зорилтот бодлого хэрэгжих нь чухал байна. Хэрэв төсвийн зардал 2023 онд өмнөх жилүүдээсээ үргэлжлэн өсөх тохиолдолд мөнгөний бодлогын үр дүнг сулруулж, төлбөрийн тэнцлийн болон стагфляцын хүндрэл үргэлжлэн даамжирсаар гурвалсан хямрал (төлбөрийн тэнцэл/ханшийн хямрал, санхүүгийн хямрал, өрийн хямрал) руу хөтлөх эрсдэл оршиж байгааг анзаарахгүй орхиж болохгүй.

Энэ удаагийн эдийн засгийн хүндрэлд нийт нийлүүлэлтийн доголдол гол нөлөө үзүүлж байна. Цар тахал, геополитикийн хурцадмал байдлаас үүдэлтэй гадаад шокууд нь манай эдийн засгийн нийлүүлэлт талд байгаа эмзэг, сул дорой байдлыг ил гаргалаа. Ялангуяа, нийлүүлэлт талд гацаа, саадтай үед төсвийн тэлэлтээр эрэлтийг дэмжих нь инфляц, импорт, үйлчилгээний төлбөрийн өсөлтийг улам даамжруулж, ужгирсан хүндрэлд хөтлөхөөр байна.

Иймд бүтцийн бодлого, реформын хүрээнд нийлүүлэлтийн талын саад, тотгорыг арилгах, үр ашиг, бүтээмжийг дээшлүүлэх, үүнд нь төсвийн шинэчлэл чиглэх шаардлага зүй ёсоор тавигдаж байна. Бүтцийн реформыг хурдасгахад төсвийн зардлын бүтэц ч дэмжлэг үзүүлэх ёстой. Улс төрийн эдийн засгийн ухаан талаасаа эдийн засгийн хүндрэл, хямралын дараа бүтцийн реформ хийх нь улс төрийн болон олон нийтийн дэмжлэг ихээр хүлээдэг гэж үздэг.

Энэхүү реформыг амжилттай хийхэд мэдээж улс төрийн манлайлал, ойлголцол нэн чухал үүрэг гүйцэтгэх нь дамжиггүй.

Түүнчлэн төсвийн сахилга батыг хангах, улс төрийн популизмын эдийн засагт учруулах сөрөг үр дагаварыг бууруулах, үүний тулд төсвийн шинэчлэл хийх шаардлага зүй ёсоор тавигдаж байна. Дорнбуш болон Эдвардс (1991)³ нар Латин Америкийн популист дэглэмийн талаар олон нотлох баримт цуглуулж, макро эдийн засгийн суурь зарчмыг үл хүндэтгэсэн бодлого, арга хэмжээ хэрэгжүүлэх нь хэрхэн эдийн засгийн болон улс төрийн хямралаар төгсдөгийг баримтжуулсан байдаг. Ингэхдээ тэд популизмын мөчлөгийн дөрвөн үе шатыг тодорхойлсон:

Эхний үе шатанд, нийгэмд тэгш бус байдал гаарснаар олон нийт бухимдалтай байх тул популистууд төсвийн тэлэлт, орлогын дахин хуваарилалтын арга хэмжээг импортыг орлуулах болон мөнгөний зөөлөн бодлоготой хамтад нь хэрэгжүүлдэг. Эдийн засаг богино хугацаанд өссөнөөр популистуудын зөв байж хэмээх дэмжлэгийг түр хугацаанд хүлээнэ.

Хоёр дахь үе шатанд, нийт нийлүүлэлт нь төсөв, мөнгөний тэлэлтийг гүйцэхгүйгээс инфляц өсөж эхэлдэг бөгөөд гадаад валютын хомсдол нэмэгддэг. Инфляцын цаашид ч өсөх хүлээлт нь бараа материалын нөөц бүрдүүлэлтийг бий болгож, нийт зах зээл дээрх нийлүүлэлтийг улам бууруулдаг.

Гурав дахь үе шатанд, инфляц хяналтаас гарч, хөрөнгө, валютын гадагшлах урсгал бий болж, эдийн засгийн идэвхжил удааширдаг. Популист Засгийн газрууд хоол хүнс, тээврийн татаасаар хариу арга хэмжээ авах бөгөөд энэ нь төсвийн нөхцөл байдлыг сулруулж, инфляцын хүлээлтийг улам нэмэгдүүлдэг. Эцэстээ, эдийн засагт долларжилт бий болж, валютын албан болон хар зах үүсэж, ханшийн зөрүү нэмэгддэг. Ихэнхдээ бодит цалин огцом буурдаг. Хэрэв Засгийн газар гол нэрийн бараа, бүтээгдэхүүн дээр үнийн хяналт тогтоовол энэ нь бараа, бүтээгдэхүүний өргөн хүрээний хомсдолд хүргэдэг. Эцэстээ өсөн нэмэгдэж буй ажилгүйдэл, өндөр инфляц, бараа, бүтээгдэхүүний хомсдол, хөрөнгийн гадагшлах урсгал зэргийг зохицуулж чадахгүйгээс популист Засгийн газар унадаг.

Дөрөв дэх үе шатанд, шинэ Засгийн газар ОУВС-гийн дэмжлэгтэйгээр (хөтөлбөрт орсноор) эдийн засгийг тогтворжуулах бодлого (төсөв, мөнгөний хатуу бодлого)-ыг хэрэгжүүлнэ. Бодит цалин цаашид буурах бөгөөд мөчлөгийн эхэн үе дэх түвшнээс бага түвшинд очиж тогтворжино. Гэхдээ эдийн засгийн тогтворжилт нь төсөв, мөнгөний хэмнэлтийн дунд, институци мэдэгдэхүйц сайжрахгүйгээр явагдах тул шинэ засгийн газарт итгэх итгэл унаж, улмаар популизмаас үүдэлтэй шинэ хямралын мөчлөгийг бий болгодог. Улмаар эдгээр дөрвөн үе шаттай “чөтгөрийн тойрог” бүхий мөчлөг оршсоор, улс орны хөгжил хойш татагдаж, улс үндэстэн уруудах зам руу явсаар байдаг ажээ.

Ийм том эрсдэлд орж, түүндээ “живэх”-ээс сэргийлэхийн тулд популизмын төсөв, эдийн засагт үзүүлэх сөрөг нөлөөг хязгаарлах “хамгаалалт”-уудыг үндсэн хуулиас эхлээд бусад хууль, тогтоомжид тусгаж, холбиролтгүй мөрдөх, шаардлагатай улс төрийн институцийг бэхжүүлэх асуудал ч чухлаар тавигдаж байна.

Гуриев болон Папайоанноу (2022)⁴ нарын судалгаа нь хямрал, дайны дараагаас популизм улам газар авдаг болохыг онцолж, популизмын урт давалгааны энэ удаагийн мөчлөг дэлхийн 2008 оны санхүүгийн хямралаас хойш эрчимжиж байгааг харуулсан. Тэд хөгжингүй орнуудад улс төрийн популизм нэмэгдэж байгаа боловч макро эдийн засгийн аюул занал нь харьцангуй бага байгааг дурдсан. Энэ нь ардчилсан институци, засаглалын хамгаалалт, дархлаа сайн байгаа, эрх зүйн болон шүүх тогтолцоо нь олон хариуцлагагүй популист бодлогыг хааж чадаж байгаа зэргээр тайлбарлагдаж байна.

Олон улсыг хамарсан популизмын давалгаа манай улсад өөрийн дүр төрхөөр буух нь дамжиггүй бөгөөд үүний сөрөг үр дагаварыг багасгахад чиглэсэн “хамгаалалт”-ын арга хэмжээг одооноос авч эхлэх нь чухал болж байна. Авторитар популистууд эрх мэдэлд гарах үедээ өөрсдийн эрх мэдлийг бэхжүүлэхийн тулд улс төрийн институци, үндсэн хуулийн дархлааг сулруулахыг хичээдэг ажээ (Гуриев болон Папайоанноу 2022). Иймд улс төрийн институци буюу улс төрчдийн эрхийг “хязгаарлах”, үндсэн хууль болон бусад хууль тогтоол дахь эрх мэдэл, чиг үүргийн хяналт, тэнцвэрийг сайжруулах нь чухал болж байна. Улс төрийн институци, эдийн засгийн институцийн аль алиныг бэхжүүлэх, тэр дундаа төсвийн шинэчлэлийг олон чиглэлд зоримог хийх чиглэлд эрх зүйн шинэтгэл хийх, улсын төсөв болон төрийн өмчит аж ахуйн нэгжүүдийн санхүү тойрсон асуудлуудад олон нийтийн хяналтыг оруулж ирэх үүднээс ил тод байдлын зарчмыг олон улсын жишгийн дагуу бий болгох шаардлага ч тавигдаж байна.

Төсвийн сахилга батыг хангахад туслах зорилготой одоогоор байгаа шилмэл хоёр аргыг ОУВС-гийн өмнөх хоёр хөтөлбөрийн хугацаанд манай улсад нэвтрүүлсэн боловч хэрэгжилт туйлын хангалтгүй байна.

Тухайлбал, 2009 оны хямралаар ОУВС-гийн “Стэнд бай хөтөлбөр”-ийг хэрэгжүүлэх үед Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийг 2010 онд баталж, төсвийн дүрмүүдийг оруулж ирсэн. Харамсалтай нь энэ хугацаанд тус хууль дахь төсвийн дүрмийн заалтуудаа 12 удаа зөрчиж, өөрчилсөн мэдээлэл байна. Иймд тус хуулийн суурь зарчмуудыг холбиролтгүй мөрдөх, тус хуулин дах төсвийн дүрмүүдийг тооцох аргачлалуудыг ил тод, энгийн болгож, хэрэгжилтийг хянах, хариуцлагын механизмыг тодорхой болгох шаардлага байсаар байна.

Харин 2017-2020 оны хооронд хэрэгжсэн ОУВС-гийн “Өргөтгөсөн санхүүжилтийн хөтөлбөр”-ийн нөхцөл ёсоор Санхүүгийн тогтвортой байдлын зөвлөлийг байгуулсан. Гэтэл тус зөвлөл нь УИХ дахь Төсвийн байнгын хорооны “ажлын алба” хэлбэртэй үйл ажиллагаа явуулж байгаа нь бие даасан, хараат бус байдлаар зөвлөмж гаргах, олон нийтэд мэдээлэл өгөх, тинк-танк байх үүргээ биелүүлэх боломжийг хязгаарлаж байна. Түүнчлэн тус зөвлөлийн зөвлөмж, саналыг улсын төсөв, эдийн засгийн бодлогод тусгах зохицуулалт байхгүй байгаа нь зүгээр л “хоосон орилох”-той адил болгож, зөвлөлийн статусыг бууруулж байна. Иймд энэ зөвлөлийг олон улсын жишгийн дагуу “жинхэнэ” утгаар нь ажиллуулах, түүнд шаардлагатай эрх зүйн орчныг бүрдүүлж, зөвлөлийн статус, бүрэлдэхүүнд тавигдах шалгуурыг эргэн харах нь чухал юм. Экспертүүдийн санал, зөвлөмжийг бодлого, шийдвэрт бодитой тусгах, олон нийтэд хараат бусаар мэдээлдэг болох зохицуулалт эн тэргүүнд шаардлагатай байна.

Эцэст нь, бүтцийн бодлого, макро эдийн засгийн бодлогыг зангидан хэлэлцдэг үр дүнтэй платформ бий болгох нь чухал байна.

Практик дээр макро бодлогын хэрэгслүүдийг оновчтой хослуулах, бүтцийн бодлого, макро бодлогын зааг ялгаа, уялдааг нэгтгэн зангидах, худалдаа, аж үйлдвэржилтийн бодлоготой хэрхэн хослон хэрэгжүүлэх асуудал нь “тодорхой бус” хэвээр байсаар л байна. Энэ нь төсвийн шинжтэй үйл ажиллагаанд Төв банкны балансыг татан оруулж байхад хүргэж байгааг олон улсын санхүүгийн байгууллагуудын дүгнэлт, зөвлөмжөөс харж болно.

Хөрөнгийн урсгалын бодлогыг хэрэгсэлтэй болгох хүрээнд Тобины татварыг өөрийн орны хөрсөнд буусан хэлбэрээр нутагшуулах, гадаад худалдааны бодлогын хэрэгслүүдийг бодитоор нэвтрүүлж ашиглах, орлогын тэгш бус байдлыг бууруулах чиглэлд татварын бодлогод шинэчлэл хийх, тогтвортой санхүүжилтийн тогтолцоог хөгжүүлэх хүрээнд карбон татварыг судлан нэвтрүүлэх зэрэг бүтцийн реформын хүрээнд татварын зохицуулалтыг ашиглах нь манайд орхигдоод буй асуудал болж байна.

Эрдэмтэн, судлаачдын хувьд эдгээр асуудлыг ул суурьтай судалж, санал зөвлөмжөө гаргах, төрийн ажил хариуцаж буй албан тушаалтнууд, улс төрчид нь экспертүүдийн санал, санаачилгыг дэмжин ажил хэрэг болгодог хамтын “зөвшилцөл” нэн чухал байна.

Доожавын Ган-Очир, эдийн засгийн шинжлэх ухааны доктор (D.Sc.)

¹ Gita Gopinath, FDMD of IMF, “How will the Pandemic and the War Shape Future Monetary Policy?”, August 26, 2022, Presentation at Jackson Hole Conference.

² Korinek, A and Stiglitz, J 2022, “Macroeconomic Stabilization for a Post-Pandemic World: Revising the Fiscal-Monetary Policy Mix and Correcting Macroeconomic Externalities”, Hutchins Center Working Paper #78, The Brookings Institution.

³ Dornbusch, R and S.Edwards, eds. 1991. The Macroeconomics of Populism in Latin America. The University of Chicago Press.

⁴ Guriev, S and E.Papaioannou. 2022. “The Political Economy of Populism.” Journal of Economic Literature, 60(3): 753-832.